創新和完善促進綠色發展價格機制·專家解讀
完善環保電價政策 打好污染防治攻堅戰
王金南
打好污染防治攻堅戰是黨的十九大作出的重大決策部署。在過去10多年的大氣污染治理和電力行業減排中，環保電價政策起到了關鍵的支撐作用，預期在藍天保衛戰中的作用會更加明顯。除了之前早已明確的環保電價政策外，國家發展改革委近日印發《關於創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》（以下簡稱《意見》），進一步明確要完善差別化電價政策，利用價格槓杆促進節能減排，必將對打贏污染防治攻堅戰發揮積極作用。
環保電價政策促進節能減排
環保電價政策是通過價格槓杆影響生產者和消費者行爲，從而引導生產者或消費者朝着節能環保方向努力的價格政策。環保電價政策包括燃煤電廠二氧化硫、氮氧化物、粉塵減排和超低排放的電價支持政策，行業差別化電價政策和居民階梯電價政策等。環保電價政策在節能減排和環境保護方面發揮的作用主要體現在促進行業轉型升級、電廠污染減排、消費行爲改變等方面，目前已經取得了很好效果。
爲有效發揮價格槓杆的激勵和約束作用，近年來，國家陸續出臺政策文件，明確了脫硫電價加價標準爲每千瓦時1.5分錢，脫硝電價爲每千瓦時1分錢，除塵電價爲每千瓦時0.2分錢。2015年國家又出臺了對燃煤電廠超低排放電價支持政策。2017年9月，國家發展改革委印發《關於北方地區清潔供暖價格政策的意見》，要求完善“煤改電”電價政策，在適宜“煤改電”的地區，要通過完善峯谷分時制度和階梯價格政策，降低清潔供暖用電成本。合理確定採暖用電量，鼓勵疊加峯谷電價，明確村級“煤改電”電價政策，降低居民“煤改電”用電成本。國家發展改革委還出臺了《關於運用價格手段促進鋼鐵行業供給側結構性改革有關事項的通知》，決定自2017年1月1日起，對鋼鐵行業實行更加嚴格的差別電價政策和基於工序能耗的階梯電價政策。
電價補貼政策有效地促進了電廠污染減排。在環保電價政策的激勵下，發電企業實施脫硫、脫硝及除塵設施改造的積極性明顯提高，有效促進了減排目標實現。截至2017年底，全國已投運火電廠煙氣脫硫機組容量約9.2億千瓦，佔全國火電機組容量的83.6%，佔全國煤電機組容量的93.9%，如果考慮具有脫硫作用的循環流化牀鍋爐，全國脫硫機組佔煤電機組比例接近100%；已投運火電廠煙氣脫硝機組容量約9.6億千瓦，佔全國火電機組容量的87.3%；超低排放機組在全國燃煤機組中的佔比超過70%，發電量佔比約爲75%。可以說，中國建立了世界上最大的電力行業清潔體。從減排量來看，“十二五”期間電力行業已經超額完成調控目標。同時，環保電價政策也推動清潔能源和非化石能源的發展。從發電量來看，我國煤電佔比已經下降至57.9%。
差別化電價政策促進高耗能行業減排和升級。以水泥行業爲例，在階梯電價政策實施前，有20%左右產能的生產線達不到國家規定的能耗標準。階梯電價實施後，水泥企業技術改造積極性大爲增強。據行業主管部門統計，生產線達不到能耗標準的企業中，一半左右被淘汰，一半升級改造達到了國家規定的能耗標準。
階梯電價促進居民綠色消費，有效地調動了居民節約用電的積極性。隨着戶均消費電量的增長，每千瓦時電價逐級遞增。對居民用電實行階梯式遞增電價可以提高能源效率，通過分段電量實現細分市場的差別定價，在提高用電效率的同時補貼低收入居民。同時，家電節能補貼新政的出臺，讓全民消費目光瞄準了節能家電的選購，消費者對節能家電的青睞度明顯上升。家電節能惠民補貼政策的推出，不僅刺激了消費政策的延續，而且指明了家電行業節能型產品的發展趨勢，有力助推了全國綠色消費的升級。
政策亟需完善的主要方面
電力行業持續減排需要持續的環保電價政策。我國脫硫機組容量已逾8億千瓦，其中90％以上是近10年建成投產的。雖然電力環保政策取得一定效果，但是電力行業還要全面推行超低排放，而且脫硫、脫硝、除塵和脫汞等設施的運行也需要大量資金。近年來，受電煤質量變差、含硫量普遍升高的影響，電力企業已消耗巨資對不能達標的脫硫裝置進行了不同程度的技術改造。由於排放限值大幅加嚴，在電煤質量短期內得不到根本好轉的條件下，勢必又將開展新一輪的現役機組脫硫改造，部分設施甚至要推倒重建，火電企業資金壓力巨大。現階段，基於市場的電價形成機制尚未有效形成，而電價政策制定中要特別考慮電價引導投資的功能。電價呈現給投資者的信號既不能引導投資過剩，更不能產生投資不足。電力工業資金密集，投資過剩會造成資源佔用或閒置損失，而投資不足會導致電力供應短缺。因此，需要建立一個穩健、持續、可預期的環保電價政策體系。
差別化電價作用空間有待擴大。在一些地方有差別化電價政策的成功經驗，但還沒有全國推廣，差別電價執行力度不夠。由於多數省份執行差別電價政策的產業類別和行業目錄更新不及時，未實行動態管理，導致政策執行力度不夠，實際執行差別電價的範圍偏小，企業之間存在不公平現象，影響了差別電價政策執行效果，也不利於節能減排政策的實施。另外，對於懲罰性電價政策，各地重視程度不一致，尚有部分省份未出臺懲罰性電價實施辦法；已出臺懲罰性電價實施辦法的省份，由於對行業限額標準、加價標準、徵收範圍、收入的使用等存在不同認識，以及與差別電價在執行範圍上存在一定衝突等原因，也致使懲罰性電價政策執行參差不齊，使對高能耗高排放的懲罰性電價政策未得到全面貫徹。
清潔能源和清潔生活方式的激勵機制還不夠。我國清潔能源資源稟賦與需求呈逆向分布，西部地區風光水資源富集，集中開發後不能就地平衡消納，需要大規模外送。而長期以來我國電力都是按省域平衡、就地消納爲主，缺乏清潔能源跨省跨區消納的政策和電價機制。目前，東中部地區集中了全國三分之二以上的煤電，嚴重超出環境的承載能力，但由於考慮省內產業發展、地區生產總值增長以及就業等方面因素，一些東中部省份仍然積極爭取新建燃煤機組，而不願意使用省外的清潔電能，導致水電大省富餘電力無處可去。另外，還存在電源與電網發展不協調，清潔能源外送通道建設滯後等問題，跨省份輸電能力亟待加強，需要建立有利於打破省間壁壘、促進清潔能源跨省份消納的電價機制和清潔能源配額制度。農村“煤改電”是推進北方清潔取暖、治理大氣污染及改變農村生活方式的重要措施，目前存在取暖設備耗電量高、取暖效果差的問題。“煤改電”不是簡單的取暖設備更換，它是一項社會系統工程，這其中不僅有電網企業的線路改造、供熱企業的用電價格，還應該有供暖設備的應用、維護、保養等問題。取暖成本是影響用戶使用電採暖的關鍵因素，降低電採暖成本，需要從市場機制、完善價格政策和技術創新等多方面發力。
《意見》提出的新舉措
爲了更好地利用電價政策促進節能減排和環境保護，《意見》在完善實施差別化電價、鼓勵綠色消費方面提出如下政策。
清理取消對高耗能行業的優待類電價政策。全面清理取消對高耗能行業的優待類電價以及其他各種不合理價格優惠政策，各地對產能嚴重過剩行業優惠電價政策進行清理整頓，禁止自行實行電價優惠和電費補貼。
完善差別化電價政策。嚴格落實鐵合金、電石、燒鹼、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉等7個行業的差別電價政策，對淘汰類和限制類企業用電（含市場化交易電量）實行更高價格。各地應及時評估差別電價、階梯電價政策執行效果，可根據實際需要擴大差別電價、階梯電價執行行業範圍，提高加價標準，促進相關行業加大技術改造力度、提高能效水平、加速淘汰落後產能。鼓勵各地探索建立基於單位產值能耗、污染物排放的差別化電價政策，推動清潔化改造。
完善峯谷電價形成機制。加大峯谷電價實施力度，運用價格信號引導電力削峯填谷。省級價格主管部門可在銷售電價總水平不變的前提下，建立峯谷電價動態調整機制，進一步擴大銷售側峯谷電價執行範圍，合理確定並動態調整峯谷時段，擴大高峯、低谷電價價差和浮動幅度，引導用戶錯峯用電。
此外，利用電價支持政策鼓勵綠色交通，降低污水處理企業用電成本。對實行兩部制電價的污水處理企業用電、電動汽車集中式充換電設施用電、港口岸電運營商用電、海水淡化用電，免收需量（容量）電費。
（作者系中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長）
